自然资源确权登记有关问题解答
自然资源确权登记有关问题解答
一、为什么要开展自然资源确权登记？01
2008年实施的《物权法》规定，依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记，主要是考虑到《土地管理法》、《海域法》等法律已经明确城市土地、海域等自然资源归国有所有，立法上的明确规定比不动产登记的公示效力更高。但由于国有和集体之间界限不清，影响了自然资源的保护和利用。为推动建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度，实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理，必须对国有自然资源进行确权登记。
开展自然资源确权登记是自然资源产权制度改革的基础性工作。习近平总书记指出：“我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。”本次自然资源产权制度改革的一个方向是将国家所有权和行政管理职责分开。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》提出要研究建立国务院自然资源主管部门行使全民所有自然资源资产所有权的资源清单和管理体制。探索建立委托省级和市（地）级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度。中办、国办文件要求推进相关法律修改，明确国务院授权国务院自然资源主管部门具体代表统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。本轮机构改革中，自然资源部新设立“自然资源所有者权益司”，并明确其负责“履行全民自然资源资产所有者职责”。地方自然资源主管部门新设立所有者权益处，负责出让合同的签订。开发利用处（原利用管理处）不再承担，只负责土地出让的批后监管。
二、开展自然资源确权登记的依据是什么？
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《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》《不动产登记暂行条例》等相关法律法规和中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》、中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》和《自然资源统一确权登记暂行办法》、《自然资源统一确权登记操作指南》等。
三、确权登记的自然资源是指哪些？
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指水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间。这是对自然资源自然属性分类，在实际登记工作中是按照法律属性确定的物的类型来分类，比如山岭、荒地可以归为土地，滩涂和海域归为海域等等。
四、自然资源确权登记是哪些权利？
04
自然资源确权登记登记的是自然资源的所有权，而非使用权。使用权是自然资源利用管理的范畴，由不动产登记等相关规范明确。比如土地和海域使用权，由出让方（所有权人）通过审批或出让合同等方式设立，并经不动产登记之日起设立生效。
五、水流使用权是否需要登记？
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取水权，是指直接从地下、江河、湖泊等水资源中取水的权利。它是为必须改变自然状态下的水的空间位置，才可以对水进行利用而设立的重要权益，如农业灌溉、工业用水、生活用水和人工养殖的渔业等。《水法》规定，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位与个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。取水权既是行政许可，也是赋予行政相对人相关水域的水体使用权。自然资源确权登记已将水流所有权予以登记，取水权是针对特定相对人申请通过行政许可方式赋予权利人，水利部门有取水许可信息，即使不登记也不影响国家对水流的产权保护和利用管理，不属于自然资源确权登记范畴。
六、自然资源所有权由谁确权登记？
06
自然资源主管部门作为承担自然资源确权登记工作的机构，按照分级和属地相结合的方式进行登记管辖。自然资源部会同省级人民政府负责组织开展由中央政府直接行使所有权的国家公园、自然保护区、自然公园等各类自然保护地以及大江大河大湖和跨境河流、生态功能重要的湿地和草原、国务院确定的重点国有林区、中央政府直接行使所有权的海域、无居民海岛、石油、天然气、贵重稀有矿产资源等自然资源和生态空间的确权登记工作。具体登记工作由自然资源部负责办理。
各省人民政府负责组织开展本行政区域内由中央委托地方政府代理行使所有权的自然资源和生态空间的确权登记工作。包括除自然资源部直接开展确权登记之外的各类自然保护地、水流、森林、湿地、草原、荒地、探明储量的矿产资源。具体登记工作由省级及省级以下登记机构负责办理。
市县应按照要求，做好本行政区域范围内自然资源确权登记工作。
跨行政区域的自然资源确权登记由共同的上一级登记机构或者指定登记机构办理。
七、跨地区的水流由谁登记？
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为保持水流登记单元的完整性，除自然资源部负责登记的大江大河大湖和跨境河流外，省域内跨县市的主要河流及省管河流应由省级登记机构按省级行政区范围办理。
八、自然资源确权登记省、市、县如何分工？
08
省（自治区、直辖市）人民政府对本省（自治区、直辖市）自然资源确权登记工作负总责，组织省级自然资源主管部门会同相关部门编制本省（自治区、直辖市）工作总体方案和年度工作计划，并指导监督省级及省级以下自然资源主管部门制定本级自然资源确权登记实施方案，协调解决省级职责、机构、编制及资金等重大问题。总体工作方案报自然资源部审核后，以省（自治区、直辖市）人民政府名义印发。
省级自然资源主管部门具体负责本省（自治区、直辖市）自然资源确权登记业务指导工作，制定地方技术规范及标准，组织开展全省（自治区、直辖市）自然资源确权登记信息化工作，具体负责省级层面自然资源确权登记工作。
市县人民政府按照国家和省（自治区、直辖市）的要求，组织市县级自然资源主管部门会同相关部门，配合做好国家和省级层面自然资源确权登记实施中的资料收集、通告和公告的发布、地籍调查、界线核实、权属争议调处等具体工作，协调解决本级职责、机构、编制及资金等问题。市县级自然资源主管部门负责市县级层面自然资源确权登记工作。
九、自然资源确权登记省、市、县如何开展？
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工作流程按照前期准备、编制工作底图、预划登记单元、发布通告、内业调查、调查核实、实地补充调查、调查成果上图、数据库建设、审核、公告、登簿等步骤进行，可以发放证书。
十、如何预划登记单元？
010
一是以自然资源所有权范围为基础划定，并与已登记的不动产物权边界做好衔接。二是按照不同自然资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度以及相对完整的生态功能、集中连片等因素划定。三是全部国土空间的国有自然资源以及自然保护地等自然生态空间内涉及的集体所有自然资源，符合自然资源登记单元条件的，均应划为自然资源登记单元，做到应划尽划，没有遗漏。自然资源登记单元范围相重叠的，应按照优先顺序划定，防止重叠。
十一、登记单位有哪些类型？011
自然资源登记单元类型分为：
（1）海域登记单元。
（2）无居民海岛登记单元。
（3）自然保护地登记单元。包括国家公园、自然保护区、自然公园登记单元等。登记单元内一般包含有多种类型、多种所有权形式的自然资源。
（4）水流登记单元。登记单元内可能会包括多种所有权形式，以国家所有为主。
（5）国务院确定的重点国有林区登记单元。登记单元内可能包括多种类型的自然资源、或包含自然保护区、自然公园等自然保护地的，全部森林资源均为中央政府直接行使所有权。（6）湿地、森林、草原、荒地等自然资源登记单元。
（7）探明储量的矿产资源登记单元。包括固体矿产的推断资源量、控制资源量、探明资源量和油气（含石油、天然气、页岩气、煤层气）的探明地质储量。
十二、自然保护地登记单元如何划定？
012
依据自然保护地管理或保护审批部门提供的管理或保护审批范围界线划定自然保护地登记单元。（1）国家批准的国家公园、自然保护区、自然公园等各类自然保护地优先作为独立登记单元划定，但位于国务院确定的重点国有林区内的自然保护区、自然公园除外。
（2）多个独立不相连的自然保护地，宜分别划定自然保护地登记单元。
（3）同一区域内存在管理或保护审批范围界线交叉或重叠时，按照整合优化后的自然保护地审批范围界线划定登记单元；无整合优化审批范围界线的，将其合并后取最大的管理或保护范围界线划定登记单元，但在数据库中保留原审批的各相关范围线。
（4）登记范围内存在集体所有自然资源的，应当一并划入登记单元，并在登记簿上对集体所有自然资源的主体、范围、面积等情况予以记载。
十三、水流登记单元如何划定？013
以河流、湖泊、水库等为单位划定。
（1）水流登记单元依据全国国土调查成果和水资源专项调查成果，以河流、湖泊管理范围为基础，结合堤防、水域岸线划定。
（2）有堤防的河流、湖泊、水库，原则上在堤防和护堤地一定范围内划定登记单元界线；无堤防的，原则上在设计洪水位范围内、以地方政府确认的水域岸线划定登记单元界线。
（3）河流的干流、支流，可以分别划定，也可以整体划定登记单元。
（4）大江、大河、大湖应当单独划分水流登记单元；湖泊与其相连的河流、水库与其相连的河流可以分别划分登记单元。
（5）跨境河流、湖泊应以国境线为依据，划分水流登记单元。
（6）河流干流与支流、支流与支流的交界处，宜以高一级水系的堤防走向或水流方向，将交界处划入高一级水流登记单元。
（7）当水流穿过国家批准的自然保护地登记单元时，应保持自然保护地登记单元的完整性；穿过非国家批准的自然保护地登记单元时，应结合实际保护情况，尽量保持重要河流生态空间的完整性；当水流穿过其他类型登记单元时，应保持水流登记单元的完整性。
（8）跨行政区域的湖泊或水库，应当整体划分为一个登记单元。
（9）河流与海水的交界处，以海岸线作为登记单元界线。
（10）冰川及永久性积雪可以单独划定登记单元。
十四、湿地、森林、草原、荒地等自然资源登记单元如何划定？014
（1）以湿地作为独立自然资源登记单元的，依据全国国土调查成果和湿地专项调查成果，按照自然资源边界划定登记单元。
（2）滩涂资源不单独划定登记单元，全国国土调查已经调查为沿海滩涂和内陆滩涂的，沿海滩涂并入滨海湿地登记单元（已纳入海域登记单元和无居民海岛登记单元的除外），内陆滩涂并入内陆湿地登记单元。
（3）森林登记单元、草原登记单元、荒地登记单元原则上应当以土地所有权为基础，按照国家土地所有权权属界线封闭的空间划定。
（4）已纳入自然保护地、水流、国务院确定的重点国有林区等自然资源登记单元的湿地、森林、草原、荒地，不再单独划定登记单元。湿地、森林、草原、荒地集中连片的，可以在保持生态功能完整性的基础上，整体划分登记单元。登记单元类型以单元内主要自然资源类型确定，登记簿中记载单元内各类自然资源状况。
十五、探明储量的矿产资源登记单元如何划分登记单元？15
（1）探明储量的矿产资源，固体矿产以矿区，油气以油气田划分登记单元。若矿业权整合包含或跨越多个矿区的，以矿业权整合后的区域为一个登记单元。
（2）登记单元的边界，以矿产资源储量数据库导出的矿区范围，储量评审备案文件确定的矿产资源储量估算范围，以及国家出资探明矿产地清理结果认定的矿产地范围在空间上套合确定。存在有不同阶段、不同时期、不同区域的多个储量估算范围并都已经过有关储量机关审批（认定）、备案的，以包含多个储量估算范围的相对规整的范围作为登记单元的边界。
（3）国家公园、自然保护区、自然公园等各类自然保护地登记单元内的矿产资源，与自然保护地代表或代理行使主体一致的，不再单独划定登记单元，通过分层标注的方式在登记簿上记载探明储量矿产资源的范围、类型、储量等内容。
十六、无居民海岛登记单元如何划分登记单元？016
（1）无居民海岛按照“一岛一登”的原则，单独划定自然资源登记单元，进行整岛登记。
（2）无居民海岛登记单元依据海岛岸线封闭的空间范围划定。
（3）位于自然保护区、自然公园自然保护地内的无居民海岛，应单独划定为无居民海岛登记单元，同时在自然资源登记簿中备注所属自然保护地的信息。
十七、海域登记单元如何划定登记单元？
017
（1）海域登记单元依据沿海县（市）行政管辖界线，自海岸线起至领海外部界限划定登记单元。
（2）海域登记单元范围内的自然保护地、湿地、探明储量的矿产资源等，不再单独划定登记单元，需在自然资源登记簿记载自然保护地、湿地、探明储量的矿产资源的范围、类型、数量等内容。
（3）登记单元划定要充分利用海域勘界成果。原则上由海岸线、省县两级海域行政区域界线、领海外部界限划定，并扣除位于其中的海岛。
（4）省（自治区、直辖市）管辖海域以外的其他海域登记单元，依据各省（自治区、直辖市）管辖海域界线、领海外部界限划定，并扣除位于其中的海岛。渤海中部海域单独划定登记单元。
（5）海岸线依据省级人民政府批准的最新海岸线修测成果进行调整。
十八、自然资源灭失如何注销登记？
018
已经登记的自然资源，因不可抗力等因素导致自然资源所有权灭失，登记机构依嘱托办理注销登记。嘱托主体为登记簿上记载的所有权代表主体或者代理行使主体。
十九、发现登记错误怎么办？
019
登记机构发现自然资源登记簿记载的事项存在错误的，应当书面通知自然资源所有权代表（代理）行使主体 30 个工作日内嘱托办理更正登记，逾期不嘱托的，登记机构依职权办理更正登记。人民法院、仲裁委员会生效的法律文书确定自然资源权利归属、内容与自然资源登记簿记载的内容不一致的，登记机构依据生效的法律文书直接办理更正登记。涉及到的集体土地所有权存在错误的，按照《不动产登记暂行条例》的规定办理。登记机构依据更正后的不动产登记成果依职权办理更正登记。
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